1. Wprowadzenie
System Elektronicznego Nadzoru Transportu (SENT) stanowi jeden z podstawowych instrumentów wykorzystywanych przez Krajową Administrację Skarbową do przeciwdziałania szarej strefie i wyłudzeniom podatkowym. Początkowo obejmował przede wszystkim paliwa, alkohol skażony oraz inne towary uznawane za szczególnie podatne na nadużycia fiskalne. Z biegiem czasu zakres przedmiotowy systemu był sukcesywnie rozszerzany.
Istotna zmiana nastąpiła 17 marca 2026 r., kiedy obowiązkiem monitorowania objęto również określone kategorie odzieży, obuwia oraz tekstyliów. Regulacja wywołała znaczące kontrowersje wśród przedsiębiorców, zwłaszcza prowadzących handel targowiskowy. W konsekwencji ustawodawca zdecydował się na częściowe złagodzenie nowych obowiązków poprzez ustanowienie wyłączeń obowiązujących od 13 maja 2026 r.
2. Rozszerzenie systemu SENT na odzież i obuwie
Od 17 marca 2026 r. monitoringiem SENT objęto towary klasyfikowane w ramach:
- działów CN 61 i 62 (odzież i dodatki odzieżowe),
- działu CN 64 (obuwie),
- kodu CN 6309 00 00 (odzież używana i pozostałe artykuły używane).
Rozszerzenie zakresu przedmiotowego systemu SENT oznaczało wprowadzenie obowiązku dokonywania zgłoszeń przewozów po przekroczeniu określonych progów ilościowych i wagowych, co w istocie stanowiło próbę połączenia mechanizmu kontroli administracyjnej z logiką ryzyka fiskalnego przypisywanego do określonych kategorii towarów. Konstrukcja progów ilościowych i wagowych ma charakter typowy dla regulacji sektorowych w obszarze nadzoru nad obrotem towarowym, w których ustawodawca rezygnuje z całkowitej powszechności obowiązku na rzecz selektywnej kontroli opartej na kryterium „istotności ekonomicznej” przewozu.
W praktyce rozwiązanie to doprowadziło jednak do znaczącego poszerzenia zakresu podmiotowego i funkcjonalnego obowiązków administracyjnych. Nowe regulacje nie ograniczyły się bowiem do klasycznych łańcuchów dostaw o charakterze hurtowym, lecz objęły również segment operacji logistycznych właściwych dla handlu detalicznego i półhurtowego. W konsekwencji obowiązek raportowania w systemie SENT został włączony w rutynowe procesy logistyczne wielu podmiotów gospodarczych, które dotychczas funkcjonowały poza reżimem intensywnej sprawozdawczości administracyjnej. Szczególnie istotne znaczenie miało objęcie systemem przewozów o charakterze rozproszonym, realizowanych w ramach tzw. dystrybucji wielopunktowej, a także dostaw drobnicowych, w których pojedyncze partie towaru nie przekraczają istotnych progów ekonomicznych, lecz w ujęciu agregacyjnym generują obowiązek raportowy. W rezultacie SENT przestał pełnić wyłącznie funkcję narzędzia kontroli dużych przepływów towarowych, a zaczął oddziaływać na mikrostrukturę obrotu gospodarczego, w tym na logistykę przedsiębiorstw sektora MŚP.
Z perspektywy administracji skarbowej zasadniczym ratio legis wprowadzenia zmian było zwiększenie transparentności łańcuchów dostaw oraz ograniczenie zjawisk nieformalnego obrotu towarami, w szczególności w obszarze importu równoległego i nieudokumentowanego przywozu produktów. Ustawodawca przyjął założenie, że rozszerzenie obowiązków monitorowania przewozów pozwoli na wcześniejszą identyfikację potencjalnych nieprawidłowości podatkowych, w tym w zakresie podatku VAT oraz należności celnych, a tym samym przyczyni się do uszczelnienia systemu fiskalnego. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że konstrukcja regulacji została oparta na założeniu wysokiego stopnia jednorodności sektorów objętych SENT, co w przypadku branży odzieżowej i obuwniczej budzi istotne wątpliwości. Przedsiębiorcy wskazują, że rynek odzieży charakteryzuje się odmienną dynamiką obrotu, w której dominującą rolę odgrywają transakcje o niskiej jednostkowej wartości, częste uzupełnianie stanów magazynowych oraz elastyczne zarządzanie asortymentem w odpowiedzi na zmieniający się popyt konsumencki.
W przeciwieństwie do sektorów tradycyjnie objętych systemem SENT, takich jak paliwa czy alkohol, gdzie mamy do czynienia z relatywnie stabilnymi, dużymi i jednorodnymi wolumenami dostaw, obrót odzieżą i obuwiem ma charakter wysoce rozproszony i sztukowy. Oznacza to, że jednostką ekonomicznie relewantną nie jest masa lub objętość towaru, lecz jego liczba, wartość oraz rotacja kolekcji. Wprowadzenie progów wagowych jako kryterium uruchamiającego obowiązek zgłoszeniowy może zatem prowadzić do rozbieżności pomiędzy ekonomiczną istotnością transakcji a jej kwalifikacją regulacyjną. W konsekwencji w doktrynie i praktyce gospodarczej podnosi się, że nowy reżim SENT w odniesieniu do odzieży i obuwia generuje efekt „nadregulacji operacyjnej”, polegający na włączeniu do systemu kontroli administracyjnej znacznej liczby przewozów o marginalnym znaczeniu fiskalnym. Zjawisko to może prowadzić do wzrostu kosztów transakcyjnych, obejmujących zarówno koszty administracyjne (obsługa zgłoszeń, weryfikacja danych, integracja systemów IT), jak i koszty organizacyjne związane z koniecznością bieżącego monitorowania spełnienia progów ustawowych.
Dodatkowo wskazuje się, że wprowadzenie obowiązku ważenia towarów w branży operującej w modelu sztukowym może powodować istotne trudności dowodowe i praktyczne. Wymóg precyzyjnego określenia masy przewożonego asortymentu w sytuacji zróżnicowania materiałowego i asortymentowego odzieży rodzi ryzyko błędów pomiarowych, które mogą następnie przekładać się na odpowiedzialność administracyjną przewoźników i nadawców. W efekcie należy stwierdzić, że choć rozszerzenie SENT na odzież i obuwie wpisuje się w logiczny ciąg działań legislacyjnych zmierzających do zwiększenia kontroli nad obrotem towarowym, to jednak jego implementacja ujawnia napięcie pomiędzy uniwersalnym modelem regulacyjnym a specyfiką sektorową rynku odzieżowego. Napięcie to stanowi jeden z kluczowych punktów spornych w ocenie proporcjonalności i efektywności nowych rozwiązań prawnych.
3. Wyłączenia dla mikroprzedsiębiorców prowadzących sprzedaż targowiskową
W odpowiedzi na postulaty środowisk handlowych oraz narastającą krytykę rozszerzenia systemu SENT na branżę odzieżową i obuwniczą, ustawodawca wprowadził od 13 maja 2026 r. szczególne wyłączenia o charakterze przedmiotowo-podmiotowym. Ich ratio legis stanowiło częściowe ograniczenie obciążeń administracyjnych nakładanych na najmniejsze podmioty gospodarcze, funkcjonujące w modelu handlu targowiskowego, przy jednoczesnym zachowaniu podstawowych funkcji kontrolnych państwa w zakresie monitorowania przewozu towarów. Analizowane wyłączenie należy kwalifikować jako normę o charakterze wyjątkowym (lex specialis derogat legi generali), wprowadzającą odstępstwo od generalnej zasady obowiązkowego zgłaszania przewozów towarów objętych systemem SENT. Konstrukcja ta wpisuje się w szerszą tendencję legislacyjną polegającą na tworzeniu „mikro-reżimów wyłączeniowych” w obrębie systemów nadzoru administracyjnego, które mają na celu dostosowanie intensywności regulacji do skali działalności gospodarczej.
3.1. Zakres podmiotowy wyłączenia
Zakres podmiotowy omawianej regulacji został skonstruowany w sposób relatywnie wąski i obejmuje wyłącznie mikroprzedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w określonych formach organizacyjno-prawnych. Do kategorii podmiotów objętych wyłączeniem zaliczono:
- osoby fizyczne prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą wpisane do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG),
- wspólników spółek cywilnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego,
- spółki jawne, pod warunkiem że ich wspólnikami są wyłącznie osoby fizyczne.
Tak ukształtowany katalog podmiotów wskazuje na intencję ustawodawcy ograniczenia preferencji wyłącznie do najmniejszych struktur organizacyjnych, w których brak jest elementu kapitałowego o charakterze korporacyjnym. Pominięcie spółek kapitałowych, nawet o niewielkiej skali działalności, świadczy o przyjęciu formalnego, a nie wyłącznie ekonomicznego kryterium mikroprzedsiębiorczości. W konsekwencji wyłączenie ma charakter selektywny i nie pokrywa się w pełni z definicją mikroprzedsiębiorcy wynikającą z przepisów prawa unijnego oraz krajowego prawa przedsiębiorców, co może prowadzić do częściowych rozbieżności interpretacyjnych w praktyce stosowania prawa.
3.2. Przesłanka funkcjonalna – cel przewozu
Warunkiem zastosowania wyłączenia jest nie tylko status podmiotowy przedsiębiorcy, lecz również funkcjonalne przeznaczenie przewozu. Ustawodawca wprowadził bowiem wymóg, aby transport towarów był realizowany wyłącznie na potrzeby sprzedaży targowiskowej. Oznacza to konieczność wykazania ścisłego związku pomiędzy przewożonym towarem a działalnością handlową prowadzoną na targowisku. W praktyce przesłanka ta ma charakter ocenny i może rodzić istotne trudności dowodowe, w szczególności w sytuacjach, w których przewóz obejmuje towary o mieszanym przeznaczeniu lub gdy działalność przedsiębiorcy obejmuje równolegle różne kanały dystrybucji. Dodatkowo należy zauważyć, że ustawodawca nie ograniczył pojęcia „sprzedaży targowiskowej” wyłącznie do klasycznych form handlu plenerowego, lecz odwołał się do kategorii funkcjonalnej. W konsekwencji kluczowe znaczenie dla zastosowania wyłączenia ma nie tyle formalny status miejsca sprzedaży, ile jego faktyczne przeznaczenie handlowe.
3.3. Charakter kumulatywny przesłanek
Regulacja wyłączeniowa została skonstruowana w oparciu o model przesłanek kumulatywnych (koniunkcyjnych), co oznacza, że zastosowanie preferencji wymaga jednoczesnego spełnienia wszystkich warunków ustawowych. Brak spełnienia któregokolwiek z nich skutkuje automatycznym powrotem do ogólnego reżimu SENT. Taka konstrukcja normatywna istotnie zawęża zakres praktycznego zastosowania wyłączenia i wzmacnia jego wyjątkowy charakter. W konsekwencji regulacja nie tworzy generalnej kategorii zwolnienia dla mikroprzedsiębiorców, lecz jedynie wąski wyjątek obejmujący ściśle określony model działalności gospodarczej. Z perspektywy dogmatycznej oznacza to również, że ciężar dowodu spełnienia przesłanek wyłączenia w praktyce spoczywa na przedsiębiorcy, który musi wykazać zarówno swój status podmiotowy, jak i funkcjonalny związek przewozu z działalnością targowiskową.
3.4. Znaczenie systemowe regulacji
Wprowadzenie analizowanego wyłączenia należy ocenić jako próbę częściowej korekty skutków regulacji pierwotnej, polegającej na objęciu systemem SENT branży o wysokiej częstotliwości drobnych przewozów. Z perspektywy systemowej stanowi ono instrument dekompresji obowiązków administracyjnych, jednak jego ograniczony zakres powoduje, że nie dochodzi do zasadniczej zmiany modelu regulacyjnego. W praktyce oznacza to utrzymanie dualizmu reżimu prawnego: z jednej strony pełnego obowiązku SENT dla większości przewozów odzieży i obuwia, z drugiej zaś wąsko zakreślonego wyjątku dla mikroprzedsiębiorców spełniających rygorystyczne kryteria.
3.5. Problemy interpretacyjne i ryzyko regulacyjne
Zastosowanie omawianego wyłączenia może rodzić szereg problemów interpretacyjnych. W szczególności niejednoznaczność pojęcia „sprzedaży targowiskowej” oraz konieczność każdorazowej weryfikacji spełnienia przesłanek kumulatywnych może prowadzić do zwiększenia niepewności prawnej po stronie przedsiębiorców. Dodatkowo, w praktyce kontroli administracyjnej, kluczowe znaczenie będzie miała ocena organów Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie kwalifikacji danego przewozu jako objętego lub wyłączonego z SENT. W warunkach szerokiej uznaniowości interpretacyjnej może to prowadzić do zróżnicowania praktyki stosowania prawa, a w konsekwencji do osłabienia zasady pewności prawa. Z perspektywy ekonomicznej należy również wskazać, że ograniczony zakres wyłączenia może nie w pełni kompensować koszty regulacyjne ponoszone przez mikroprzedsiębiorców, co było jednym z głównych argumentów podnoszonych w toku konsultacji społecznych.
4. Limity ilościowe jako przesłanka wyłączenia
Nowe przepisy wprowadzają konstrukcję wyłączenia o charakterze warunkowym, w której jednym z kluczowych elementów determinujących możliwość skorzystania z preferencji są maksymalne limity ilościowe oraz wagowe przewożonych towarów. Ustawodawca zdecydował się na zastosowanie dwóch odmiennych miar referencyjnych- masy dla odzieży oraz liczby sztuk dla obuwia – co już na poziomie konstrukcyjnym wskazuje na próbę dostosowania regulacji do specyfiki poszczególnych kategorii towarowych, jednak jednocześnie rodzi szereg niespójności systemowych i interpretacyjnych.
Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem, wyłączeniem z obowiązku zgłoszenia do systemu SENT objęte są przewozy:
- odzieży klasyfikowanej w CN 61, CN 62 oraz CN 6309 00 00- do maksymalnej masy 500 kg,
- obuwia klasyfikowanego w CN 64 (z wyłączeniem CN 6406)- do maksymalnie 700 sztuk.
Przekroczenie któregokolwiek z powyższych limitów skutkuje automatyczną utratą prawa do zastosowania wyłączenia, co oznacza konieczność powrotu do pełnego reżimu obowiązków wynikających z systemu SENT, w tym obowiązku uprzedniego zgłoszenia przewozu oraz jego monitorowania w czasie rzeczywistym. Konstrukcja ta ma charakter zero-jedynkowy, co w praktyce eliminuje możliwość częściowego stosowania preferencji lub ich proporcjonalnego ograniczenia.
4.1. Charakter prawny limitów ilościowych
Limity ilościowe pełnią w analizowanej regulacji funkcję nie tylko technicznego kryterium delimitacyjnego, lecz przede wszystkim normatywnego warunku materialnego determinującego zakres zastosowania wyłączenia. Oznacza to, że nie mają one charakteru jedynie pomocniczego, lecz stanowią element konstytutywny normy prawnej wyłączającej stosowanie SENT. W konsekwencji przekroczenie progu nie rodzi skutków o charakterze jedynie sankcyjnym lub porządkowym, lecz prowadzi do automatycznej zmiany reżimu prawnego przewozu. Taka konstrukcja wzmacnia rygorystyczny charakter regulacji i zwiększa znaczenie prawidłowej kwalifikacji ilościowej towaru już na etapie planowania transportu.
4.2. Zróżnicowanie mierników: masa a liczba sztuk
Szczególne wątpliwości interpretacyjne i praktyczne budzi zastosowanie odmiennych jednostek miary dla dwóch kategorii towarów. O ile w przypadku obuwia przyjęcie kryterium sztukowego może być uzasadnione względną jednorodnością jednostki towarowej, o tyle w przypadku odzieży zastosowanie kryterium wagowego prowadzi do istotnych komplikacji operacyjnych. W praktyce handlu odzieżą podstawową jednostką ekonomiczną jest sztuka, komplet lub kolekcja, natomiast masa stanowi parametr wtórny, zależny od rodzaju materiału, sezonowości oraz specyfiki produkcji. W rezultacie towar o identycznej wartości handlowej może wykazywać znaczące różnice wagowe, co osłabia funkcjonalność przyjętego kryterium jako miernika ryzyka regulacyjnego. Zastosowanie masy jako parametru referencyjnego prowadzi również do sytuacji, w której regulacja abstrahuje od ekonomicznej istotności przewozu, koncentrując się na parametrze fizycznym, który nie zawsze pozostaje w korelacji z wartością fiskalną transakcji.
4.4. Ryzyko błędu i odpowiedzialność administracyjna
Istotnym elementem praktycznej oceny omawianych limitów jest ryzyko błędu w ich stosowaniu. W systemie SENT przekroczenie progów ilościowych nie ma charakteru wyłącznie formalnego uchybienia, lecz może skutkować poważnymi konsekwencjami administracyjnymi i finansowymi. W konsekwencji przedsiębiorca zobowiązany jest do ex ante prawidłowego ustalenia, czy dany przewóz mieści się w ramach wyłączenia. Błąd w tym zakresie może prowadzić do zakwalifikowania przewozu jako niezgłoszonego, co z kolei rodzi ryzyko nałożenia sankcji administracyjnych przewidzianych w przepisach o SENT. W praktyce oznacza to przeniesienie ciężaru ryzyka regulacyjnego na przedsiębiorcę, który musi nie tylko prowadzić działalność gospodarczą, ale również każdorazowo dokonywać oceny zgodności planowanego transportu z parametrami normatywnymi.
Z punktu widzenia funkcji systemu SENT limity ilościowe można interpretować jako próbę wprowadzenia mechanizmu filtrującego, którego celem jest wyłączenie z reżimu monitoringu przewozów o niskiej skali ekonomicznej. Jednakże przyjęta konstrukcja normatywna nie zawsze realizuje ten cel w sposób optymalny. Po pierwsze, sztywne progi ilościowe nie uwzględniają zmienności cenowej i wartościowej towarów, co powoduje brak korelacji pomiędzy intensywnością obowiązku a rzeczywistą wartością ekonomiczną przewozu. Po drugie, zastosowanie kryterium wagowego w odniesieniu do odzieży może prowadzić do paradoksów regulacyjnych, w których towary o wysokiej wartości jednostkowej, lecz niskiej masie, pozostają poza obowiązkiem SENT, podczas gdy towary o niższej wartości, lecz większej masie, mogą ten obowiązek uruchamiać.
5. Ograniczenia terytorialne i funkcjonalne wyłączenia
Ustawodawca, konstruując wyłączenie z obowiązku zgłoszeń w systemie SENT, zdecydował się na wprowadzenie istotnych ograniczeń o charakterze zarówno terytorialnym, jak i funkcjonalnym. Ich celem było zawężenie zakresu zastosowania preferencji wyłącznie do tych sytuacji, które pozostają bezpośrednio związane z tradycyjnym modelem handlu targowiskowego, a więc opartego na fizycznym przemieszczaniu towarów pomiędzy miejscem prowadzenia działalności a miejscem sprzedaży detalicznej.
W ujęciu normatywnym warunkiem skorzystania z wyłączenia jest, aby przewóz odbywał się wyłącznie pomiędzy:
- miejscem zamieszkania przedsiębiorcy albo stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej,
- targowiskiem w rozumieniu przyjętym na gruncie regulacji lokalnych,
przy czym zakres wyłączenia obejmuje również drogę powrotną, co podkreśla jego funkcjonalny charakter związany z cyklem operacyjnym działalności handlowej.
5.1. Funkcjonalne zawężenie celu przewozu
Wprowadzenie kryterium celu przewozu stanowi istotne odejście od czysto ilościowego modelu regulacji SENT, przesuwając punkt ciężkości w kierunku oceny funkcjonalnej. Oznacza to, że nie sam fakt przewozu towaru o określonych cechach determinuje obowiązek zgłoszeniowy, lecz jego kontekst gospodarczy i przeznaczenie. Taka konstrukcja normatywna ma na celu zapobieżenie nadużywaniu wyłączenia w odniesieniu do przewozów o charakterze dystrybucji hurtowej lub półhurtowej, które jedynie formalnie mogłyby spełniać kryteria ilościowe, lecz w rzeczywistości nie są związane ze sprzedażą targowiskową.
5.2. Ograniczenie do targowisk objętych opłatą targową
Dodatkowym elementem zawężającym zakres wyłączenia jest jego ograniczenie wyłącznie do targowisk objętych opłatą targową. Kryterium to ma charakter formalno-prawny i odwołuje się do statusu miejsca sprzedaży wynikającego z przepisów prawa miejscowego. W konsekwencji wyłączenie nie znajduje zastosowania do obiektów handlowych funkcjonujących w budynkach lub ich wyodrębnionych częściach, nawet jeżeli w sensie ekonomicznym pełnią one identyczną funkcję jak tradycyjne targowiska.
Tak skonstruowane ograniczenie rodzi istotne wątpliwości z perspektywy zasady równości oraz neutralności konkurencyjnej. Przedsiębiorcy prowadzący działalność o tożsamym profilu gospodarczym mogą być bowiem objęci odmiennym reżimem prawnym wyłącznie ze względu na formalny status miejsca prowadzenia sprzedaży.
6. Dokument przewozowy jako substytut zgłoszenia SENT
Wprowadzenie wyłączenia z obowiązku zgłoszenia do systemu SENT nie oznacza całkowitej eliminacji obowiązków dokumentacyjnych po stronie przedsiębiorcy. Ustawodawca zdecydował się bowiem na wprowadzenie alternatywnego modelu kontroli opartego na obowiązku posiadania dokumentu przewozowego.
Dokument ten pełni funkcję substytucyjną względem zgłoszenia elektronicznego i powinien zawierać co najmniej:
- dane identyfikacyjne przedsiębiorcy,
- określenie rodzaju przewożonego towaru,
- numer rejestracyjny środka transportu,
- datę realizacji przewozu,
- adres miejsca prowadzenia działalności lub zamieszkania,
- adres docelowego targowiska.
Zastąpienie obowiązku elektronicznego zgłoszenia obowiązkiem dokumentacyjnym oznacza w istocie przesunięcie ciężaru regulacyjnego z systemu informatycznego administracji publicznej na przedsiębiorcę. Formalnie dochodzi więc do uproszczenia procedury, jednak materialnie obowiązek gromadzenia i przechowywania danych pozostaje utrzymany. W praktyce rodzi to pytanie o rzeczywisty zakres deregulacji. Jeżeli bowiem obowiązki informacyjne nadal spoczywają na przedsiębiorcy, a jedynie zmienia się ich forma (z elektronicznej na dokumentową), to efekt odciążenia administracyjnego może mieć charakter jedynie pozorny.
Dokument przewozowy pełni również funkcję kontrolną wobec organów Krajowej Administracji Skarbowej, umożliwiając weryfikację legalności przewozu w trakcie czynności kontrolnych. W tym sensie stanowi on „rozproszoną formę SENT”, opartą nie na centralnym rejestrze elektronicznym, lecz na dokumentacji przewożonej wraz z towarem. Taka konstrukcja może jednak prowadzić do obniżenia efektywności nadzoru, gdyż brak jest bieżącej, systemowej informacji o przepływie towarów, co stanowiło jedną z głównych zalet pierwotnego modelu SENT.
7. Zasada proporcjonalności a obowiązki SENT
przez pryzmat konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada ta wymaga, aby wszelkie ograniczenia wolności działalności gospodarczej były adekwatne, konieczne oraz pozostawały w racjonalnej relacji do zamierzonego celu publicznego. Na poziomie przydatności należy przyjąć, że rozszerzenie systemu SENT na kolejne kategorie towarów może potencjalnie przyczynić się do zwiększenia transparentności obrotu gospodarczego oraz ograniczenia zjawisk nielegalnego handlu. Instrumenty oparte na monitoringu przewozów co do zasady zwiększają zdolność państwa do identyfikacji nieprawidłowości podatkowych.
Bardziej problematyczna pozostaje ocena przesłanki konieczności. W doktrynie pojawia się pytanie, czy osiągnięcie podobnych efektów fiskalnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej dolegliwych środków, takich jak wyższe progi ilościowe, uproszczone procedury dla mikroprzedsiębiorców czy szersze wykorzystanie danych już gromadzonych przez administrację publiczną. Największe wątpliwości budzi ocena proporcjonalności sensu stricto, tj. relacji pomiędzy ciężarami nakładanymi na przedsiębiorców a korzyściami fiskalnymi państwa. W przypadku mikroprzedsiębiorców prowadzących działalność targowiskową obowiązki dokumentacyjne, konieczność monitorowania progów oraz ryzyko sankcji mogą stanowić istotne obciążenie administracyjne, nieadekwatne do skali prowadzonej działalności.
8. Sankcje administracyjne jako źródło ryzyka regulacyjnego
Istotnym elementem oceny systemu SENT pozostaje reżim sankcji administracyjnych, który w praktyce stanowi jeden z kluczowych czynników determinujących zachowania przedsiębiorców. W przypadku naruszenia obowiązków związanych z SENT sankcje mogą osiągać poziom kilkudziesięciu tysięcy złotych lub określonego procentu wartości przewożonego towaru. Sankcje te pełnią przede wszystkim funkcję prewencyjno-represyjną, mając na celu zapewnienie skuteczności systemu monitorowania przewozów. Jednak ich wysokość powoduje, że nawet uchybienia o charakterze formalnym mogą prowadzić do bardzo poważnych konsekwencji ekonomicznych, szczególnie dla mikroprzedsiębiorców. Z perspektywy zasady demokratycznego państwa prawnego kluczowe znaczenie ma zapewnienie przewidywalności stosowania sankcji oraz jednolitości praktyki organów Krajowej Administracji Skarbowej. Brak stabilnych standardów interpretacyjnych może prowadzić do zwiększenia ryzyka regulacyjnego, które w praktyce staje się jednym z istotnych kosztów prowadzenia działalności gospodarczej.
Rozszerzenie SENT na branżę odzieżową doprowadziło do zorganizowania ogólnopolskich protestów przedsiębiorców. Wystąpienia środowisk handlowych wskazują na istotne napięcie pomiędzy interesem fiskalnym państwa a potrzebą zachowania konkurencyjności sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Wprowadzone od 13 maja 2026 r. wyłączenia zostały ocenione przez znaczną część branży jako rozwiązanie niewystarczające. Zdaniem przedstawicieli przedsiębiorców nowe przepisy mają charakter punktowej korekty i nie eliminują podstawowych problemów związanych z obowiązkiem raportowania przewozów, ważeniem towarów oraz ryzykiem sankcyjnym.
9. Podsumowanie
Zmiany dotyczące systemu SENT, które weszły w życie w 2026 r., stanowią kolejny etap konsekwentnego rozszerzania instrumentów nadzoru fiskalnego nad obrotem gospodarczym. Ustawodawca od kilku lat sukcesywnie poszerza katalog towarów objętych obowiązkiem monitorowania przewozu, traktując system SENT jako jedno z podstawowych narzędzi przeciwdziałania szarej strefie, wyłudzeniom podatku od towarów i usług oraz innym formom nadużyć podatkowych. Włączenie do tego systemu odzieży i obuwia należy postrzegać jako element szerszej strategii uszczelniania systemu podatkowego, ukierunkowanej na branże identyfikowane przez administrację skarbową jako obszary podwyższonego ryzyka nieprawidłowości. Jednocześnie nie sposób pominąć faktu, że rozszerzenie obowiązków ewidencyjnych i sprawozdawczych wiąże się z dodatkowymi kosztami po stronie przedsiębiorców. Podmioty uczestniczące w obrocie towarami objętymi monitoringiem zostały zobowiązane do wdrożenia odpowiednich procedur organizacyjnych, zapewnienia prawidłowego obiegu informacji oraz bieżącego monitorowania zgodności realizowanych przewozów z wymogami ustawowymi. W praktyce oznacza to konieczność ponoszenia nakładów administracyjnych, które dla dużych przedsiębiorstw mają charakter relatywnie ograniczony, natomiast dla podmiotów o niewielkiej skali działalności mogą stanowić istotne obciążenie ekonomiczne i organizacyjne.
Na tym tle szczególnego znaczenia nabierają regulacje przewidujące wyłączenia dla mikroprzedsiębiorców prowadzących sprzedaż na targowiskach i bazarach. Rozwiązania te należy ocenić pozytywnie jako próbę uwzględnienia specyfiki drobnego handlu detalicznego, który co do zasady nie generuje takiego samego poziomu ryzyka podatkowego jak zorganizowany obrót hurtowy czy transgraniczny. Wprowadzone wyłączenie stanowi wyraz dążenia ustawodawcy do zachowania równowagi pomiędzy interesem fiskalnym państwa a potrzebą ochrony najmniejszych uczestników rynku przed nadmiernymi obowiązkami administracyjnymi. Analiza przyjętych rozwiązań prowadzi jednak do wniosku, że zakres preferencji został ukształtowany w sposób stosunkowo restrykcyjny. Skorzystanie z wyłączenia wymaga bowiem spełnienia szeregu przesłanek odnoszących się zarówno do statusu przedsiębiorcy, charakteru prowadzonej działalności, jak i rodzaju oraz ilości przewożonych towarów. Dodatkowo przedsiębiorcy zobowiązani są do posiadania dokumentacji potwierdzającej spełnienie warunków zwolnienia, co w praktyce ogranicza stopień uproszczenia procedur. W rezultacie znaczna część podmiotów prowadzących działalność handlową na niewielką skalę może nie spełniać wszystkich kryteriów umożliwiających skorzystanie z preferencyjnego traktowania.
Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia sankcji przewidzianych za naruszenie obowiązków związanych z systemem SENT. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisów wskazuje, że nawet uchybienia o charakterze formalnym mogą prowadzić do nałożenia dotkliwych kar administracyjnych. W kontekście rozszerzenia zakresu systemu na kolejne grupy towarowe szczególnego znaczenia nabiera zatem zapewnienie odpowiedniego poziomu pewności prawa oraz przejrzystości obowiązków nakładanych na przedsiębiorców. Skuteczność systemu monitorowania przewozów nie powinna bowiem prowadzić do sytuacji, w której podmioty działające w dobrej wierze ponoszą nieproporcjonalne konsekwencje za błędy niemające wpływu na realizację celów fiskalnych regulacji. Z perspektywy zasad konstytucyjnych, zwłaszcza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz zasady wolności działalności gospodarczej wynikającej z art. 22 Konstytucji RP, istotne jest zachowanie właściwej równowagi pomiędzy interesem publicznym a ochroną praw przedsiębiorców. Obowiązki administracyjne powinny pozostawać adekwatne do rzeczywistego ryzyka występowania nadużyć podatkowych, a środki ingerencji państwa nie powinny wykraczać poza zakres niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu.
